De jaarvergadering van de NJV over Immuniteiten

Dat achter het thema “Immuniteiten” – het thema van de jaarvergadering van de NJV op 14 juni 2013 in Breda – spetterende politieke controverses schuil gaan, zal menig niet-jurist zich niet realiseren.

De onmogelijkheid om een Kamerlid te vervolgen wanneer deze zich in de Tweede Kamer heeft schuldig gemaakt aan haat zaaien; de onmogelijkheid om een gerechtelijk vooronderzoek te starten met de vraag of de Nederlandse Staat het gevangeniswezen zo heeft georganiseerd dat het overlijden van mensen in de cel is aan te merken als dood door schuld; ja, ook de onmogelijkheid om de Verenigde Naties in rechte ter verantwoording te roepen waar deze 7 000 moslimmannen onvoldoende hebben beschermd – het gaat steeds over immuniteiten.

Vier preadviezen zijn over het onderwerp geschreven. Redacteuren van het NJB hebben in de afgelopen weken de stukken van Albert Verheij (Immuniteiten in het burgerlijk recht: handhaven of aanpassen?)1 en Elies van Sliedregt (Immuniteit van de Staat de houdbaarheid voorbij?)2 ingeleid. Deze week bespreken we de preadviezen van Nico Schrijver en Roel Schutgens.

De auteurs zijn juristen uit verschillende disciplines, maar zoals de voorbeelden lieten zien zijn de onderwerpen ook fundamenteel divers. Niettemin staat in het korte voorwoord een gemeenschappelijke begripsbepaling, te weten dat ‘(w)anneer een rechtssubject immuniteit geniet, tegenover dit individu geen handhaving of afdwinging van bepaalde rechtsregels mogelijk (is) door een rechter of handhavende autoriteit. Vaststelling van immuniteit gaat altijd vooraf aan de inhoudelijke behandeling van een zaak’.

Dat gemeenschappelijke begrip heeft al een lange geschiedenis. De idee van immuniteit is in de eerste plaats een bevestiging van autoriteit. ‘The King can do no wrong’ kwam er al voor Justinianus en in de Pauselijke traditie op neer dat de soevereine vorst zelf de bron was van het recht. De immuniteit van de Staat als zodanig is tegen deze achtergrond niet zo gek: deze is immers ook de bron van wetgeving en rechtspraak.

Dat vervolgens de vertegenwoordigers van het hoge gezag ook respect verdienen onderstreepte Genghis Khan toen hij in 1219 de gouverneur van Otrar (Perzië) executeerde (mogelijk door hem gesmolten lood in ogen en oren te gieten) omdat deze de ambassadeurs van de Khan als spionnen had gedood. Het geval illustreert dat de immuniteit van de boodschapper niet alleen een afgeleide is van de hoogheid van zijn opdrachtgever, maar ook een functionele component bevat. De gouverneur voerde als argument aan dat het geen ambassadeurs waren, maar spionnen en dat is een functie die geen immuniteit verdient. Diezelfde mengeling van respect en functionaliteit zit achter de eveneens oude gedachte dat de rechter niet persoonlijk aansprakelijk kan worden gesteld, in het bijzonder niet door de in het ongelijk gestelde (vergelijk art. 42 WRRA). Aldus werd niet alleen het gezag van de rechter als stem van het recht versterkt, maar ook diens functioneel noodzakelijke onafhankelijkheid.

De preadviseurs signaleren een toenemend ongemak ten aanzien van het verlenen van immuniteit wanneer fundamentele normen zijn geschonden. Daarom luidt hun overkoepelende stelling dat slechts zeer zwaarwegende argumenten de toekenning van een immuniteit rechtvaardigen terwijl in de uitzonderlijke gevallen waarin immuniteit wordt toegekend, moet worden gezocht naar alternatieve wijzen van geschilbeslechting. Kennen we de VN of de Staat nog zoveel autoriteit toe dat ze vanwege hun hoogheid immuniteit verdienen? Vinden we het nog wel functioneel noodzakelijk om Kamerleden in functie immuun te verklaren?
Elke immuniteitskwestie draagt zijn eigen argumenten in zich. Maar op het eerste gezicht lijkt de door de preadviseurs voorgestelde stelling plausibel, al was het maar omdat voor alle vormen van immuniteit geldt dat de omstandigheid dat het om een prealabele vraag gaat het bezwaar impliceert dat immuniteit als doofpot kan worden ingezet. Men hoeft niet uit te zoeken wat er werkelijk is gebeurd of gezegd als de aangeklaagde immuun is.

Toch leert de geschiedenis ook een positief te waarderen aspect van immuniteit. In de Middeleeuwen waren domeinen van kloosters en van sommige edellieden immuun voor de gerechtsdienaren en belastingophalers van de koning. De koningen aanvaardden dus uitzonderingen op hun ‘centrale’ gezag. Geleidelijk aan verleenden zij deze immuniteiten steeds meer om de Kerk en de edelen aan zich te verplichten en om beperkingen en voorwaarden te stellen aan de vrijheid die met die immuniteiten gepaard gingen. Men denke ook aan aspecten van het verlenen van stadsrechten. Immuniteiten vormden zo beschouwd een scharnier tussen naast elkaar bestaande, verschillende rechtskringen. Naar het heden vertaald kunnen we zeggen dat een rechtsstelsel dat de Staat (of een internationale organisatie) immuniteit verleent, getuigt van het vertrouwen dat de overheid van die Staat of organisatie – onverplicht – op grond van zijn zelfregulering tot een billijke beslissing zal komen. Het opheffen van immuniteit stelt een autonoom functionerende rechtskring bloot aan het oordeel van niet altijd goed functionerende ‘agenten’ van de soms door de waan van de dag ontzette machthebber.

Srebrenica voorbij. De volkenrechtelijke immuniteit van de VN

Met de alternatieve geschilbeslechting is al een opmaat gegeven voor de concrete aanbevelingen die Nico Schrijver in zijn preadvies doet. Zijn keuze voor de bespreking van de immuniteit van de Verenigde Naties (VN) als internationale organisatie is een goede, al was het maar omdat de VN niet zoals veel andere internationale organisaties vooral documenten produceert en overleg voert met regeringen. Natuurlijk kan de immuniteitskwestie ook bij dat soort organisaties spelen. Er is in Nederland geprocedeerd tegen Euratom (milieuvoorschriften), de Europese Patent Organisatie (catering) en het Iran-United States Claims Tribunal (arbeidszaak). En in de VS maakt menigeen zich vreselijk boos over alle parkeerbonnen van diplomaten die niet worden betaald. Maar omdat de VN ook zelf handelt is de kans op fundamentele aansprakelijkheidskwesties aanzienlijk groter.

Het gaat niet om klein bier. In maart 2013 had de VN 92 000 geüniformeerde personen uit maar liefst 116 landen ingezet in 14 peacekeeping operations. Ook peacekeepers – 92 000 haarden van adrenaline en hormonen – maken zich schuldig aan seksueel misbruik, moord en afpersing. In de Kosovo oorlog (1998-99) ging wat dat betreft veel mis, maar ook in Haïti (2004 en 2011) en Cote d’Ivoire (sinds 2004). Het gaat dan om pijnlijke incidenten waarbij de gewraakte handelingen geen enkele functionele betekenis hebben. Immuniteit is er niet voor het persoonlijk voordeel van ambtenaren van de VN. De Secretaris-Generaal heeft in dat soort gevallen daarom het recht en zelfs de plicht de immuniteit van de daders op te heffen.

Maar er is ook – al dan niet als misdaad te kwalificeren – schadeveroorzaking die het rechtstreeks gevolg is van het handelen van de internationale organisatie. Cote d’Ivoire levert opnieuw een voorbeeld op. In 2011 was de situatie daar zo nijpend dat beweerdelijk uit zelfverdediging luchtaanvallen werden uitgevoerd door VN- en Franse troepen met ernstige schade aan het presidentieel paleis tot gevolg, waarna de in de voorafgaande verkiezingen verslagen president Gbagbo kon worden gearresteerd. Wie moet die schade die direct of indirect het gevolg is van rechtstreeks met het doel van de organisatie samenhangend optreden betalen; hoe zit het met de schade van de buren (collateral damage)? De VN, de betrokken Troop contributing countries, of moet het ontvangende land maar zien wat het doet (en dat is voor de betrokken individuen meestal niet veel)? Dit is het soort vragen waar in het verleden die andere internationale militaire samenwerkingsorganisatie, de NAVO, al vaker voor heeft gestaan. Maar het lijkt erop dat de vroeger zo tandeloze blauwhelmen – onze jongens in Libanon mochten indertijd niet terugschieten – steeds robuuster worden in hun optreden. Zo heeft de VN op 29 maart jl. een peace enforcement combat force ingesteld om ‘targeted offensive operations’ in Oost Congo uit te voeren.

De preadviseur behandelt op overzichtelijke wijze de rechtsbronnen en de rechtspraak (van het internationaal gerechtshof, het EHRM, en buitenlandse rechterlijke instanties) aangaande de immuniteit van de VN. Hij lijkt het in grote lijnen wel eens te zijn met de uitspraak van de Hoge Raad van 13 april 2012 in Stichting ‘Mothers of Srebrenica’ c.s. tegen de Staat en de VN.3 Daarin wordt geoordeeld dat de immuniteit van de VN ‘absoluut’ is en dat op dit moment geen norm bestaat die inhoudt dat het beginsel van de immuniteit moet wijken in geval van ernstige schendingen van mensenrechten of humanitair recht of dat respect voor immuniteit afhangt van alternatieve mogelijkheden tot rechtstoepassing. Het gevolg is evenwel dat slachtoffers van misdrijven tijdens de uitvoering van zo’n operatie dan geen mogelijkheid tot rechtsherstel hebben, tenzij de Troop contributing countries aansprakelijkheid accepteren voor het optreden van hun militairen. Daarover gaat een zaak die nu bij de Hoge Raad ligt.

Het zou natuurlijk veel simpeler zijn als binnen de VN de mogelijkheid bestond om je recht te halen. Juist als men de bestaansgronden van de immuniteit in acht neemt en daarbij zoals hierboven vermeld die immuniteit opvat als een markeringspunt van de geldigheid van een andere rechtskring, dan eist de immuniteit van de VN zelfs het bestaan van een degelijke interne rechtsgang. Preadviseur Schrijver is iets minder uitgesproken, maar schetst wel degelijk als vergezicht een nieuw, geheel onafhankelijk tribunaal, waarin de bevoegdheden van het United Nations Appeal Tribunal (voor interne personeelsaangelegenheden), die van de reeds bestaande review boards (over schadeclaims waarover de VN en de troepenontvangende landen van mening verschillen) en een aan te stellen Ombudspersoon (waar lokale burgers met klachten over een missie terecht kunnen) bij elkaar zouden komen.

Als eerste stap bepleit Schrijver zo’n Ombudspersoon. Hij is daarbij kennelijk geïnspireerd door het succes van de in 2009 door de Veiligheidsraad aangestelde Ombudspersoon die klachten onderzoekt van (rechts)personen die menen ten onrechte op de terrorismelijsten te zijn gekomen. Zijn idee kon wel eens heel nuttig zijn, juist voor burgers van wie de akker is verwoest door passerende troepen, kortom in kleinere zaken. Het is de vraag of die Ombudspersoon ook geschikt is voor grotere zaken – zowel uit het oogpunt van de waarheidsvinding, als van de politieke voetangels en klemmen die in sommige zaken blijken. Ik denk dan aan twee NAVO-voorbeelden: in 1999 bombardeerde de CIA als gevolg van verkeerde inlichtingen de Chinese ambassade in Belgrado en in 2007 kwamen in Chora (Afghanistan) door artillerievuur van zwaar bestookte Nederlandse militairen minstens 50 burgers om in een dorp een paar kilometer verderop. Maar die voorbeelden herinneren eraan dat het maar de vraag is of de Nederlandse overheid wel zou willen dat er een onafhankelijke instantie binnen de VN is die weliswaar onderzoek doet naar de rol van de VN-instellingen, maar ook naar de rol van Troop contributing country Nederland. Misschien dat we daarom toch maar met die Ombudspersoon moeten beginnen – anders gebeurt er nooit wat.

Parlementaire immuniteit

In anarchistische kringen waart reeds lang de mare rond dat de herkomst van het begrip ‘parlement’ een samenstel zou zijn van de woorden ‘parler’ en ‘mentir’, oftewel ‘kletsen’ en ‘liegen’ en zoiets kan, zeker in deze tijd, een zekere doeltreffendheid en, in ieder geval, bijtende humor niet worden ontzegd.4 Mag je ongestraft liegen en beledigen in het parlement? Daarover gaat, (veel te) kort gezegd, het preadvies van Schutgens. Het is een goed gestructureerd en toegankelijk geschreven stuk dat diepgang biedt en toch de gewone jurist niet het bos instuurt. Het kent zelfs sjeu door stil te staan bij allerlei waargebeurde voorbeelden, zoals de niet mis te verstane woorden die minister Wevers van Aruba de oud-priester en statenlid Lampe toebeet in een rechtstreeks op televisie uitgezonden vergadering van de Staten, nadat hij hem ter vergadering reeds meermaals als pedofiel had gekenschetst: “leg dat maar eens uit aan al die kinderen die jij hebt misbruikt”. Lampe spreekt Wevers civielrechtelijk aan en betoogt onder meer dat deze woorden geen enkel verband houden met het belang dat door de parlementaire immuniteit wordt beschermd, te weten het vrijelijk uitoefenen van democratische controle. De Hoge Raad (HR 17 juni 2011, NJ 2011/450) weigert dit te aanvaarden omdat dan “de rechter zich zou begeven in een beoordeling van de – in dit geval: civielrechtelijke – toelaatbaarheid van in het parlement gedane uitingen, welke dan ook”. Waar berust deze kloeke parlementaire onschendbaarheid op?

Schutgens maakt ons duidelijk dat wereldwijd twee systemen bestaan. De parlementaire niet-aansprakelijkheid en de parlementaire onschendbaarheid. Nederland kent de eerste variant en die gaat uit van immuniteit voor alle binnen-parlementaire uitingen, tijdens én na het verkregen mandaat. In sommige landen kan die immuniteit door het parlement zelf worden opgeheven, maar vaak ook niet. Veel verder gaat de parlementaire onschendbaarheid, welke in veel Europese landen, teruggaand op de Franse traditie, uitgangspunt is, want in aanvulling op de parlementaire niet-aansprakelijkheid wordt ook immuniteit voor de duur van het mandaat gegeven voor alle overige doen en laten. Díe immuniteit is echter wel ophefbaar, vaak met gekwalificeerde meerderheden, en soms vallen ernstige misdrijven er niet onder en is bijvoorbeeld ook ontdekking op heterdaad uitgezonderd.

Na deze tour d’horizon neemt Schutgens ons mee terug naar Nederland. Hij schetst een systeem waarin, anders dan in veel andere landen, niet alleen parlementariërs immuniteit genieten, maar ook leden van de uitvoerende macht en door hen allen aangewezen derden om hen bij te staan bij de beraadslagingen. Dat verklaart waarom deskundigen – die niet zijn aangewezen in bovenstaande zin – geen immuniteit genieten, ook al nemen ze deel aan de beraadslaging en zijn zij door het parlement of een commissie daaruit benoemd (HR 28 juni 2002, NJ 2002/577). Voorts zijn alleen uitingen beschermd; zo vallen geweldsdelicten en zaaksbeschadiging niet onder immuniteit, ook al zouden ze tijdens de beraadslagingen door een immuniteitsgerechtigde zijn gepleegd. En als de beraadslagingen zijn geëindigd of geschorst, dan vervalt ook de immuniteit. Ook bestaat geen immuniteit indien een gerechtigde hetgeen hij tijdens de beraadslagingen te berde bracht, daarbuiten weer herhaalt. Zo was genoemde minister Wevers wel aansprakelijk voor aantijgingen die hij op de radio herhaalde (GEA Aruba 14 november 2012, LJN BY4616).

Na te hebben gesignaleerd dat nationale immuniteitsregels door het Internationaal Strafhof niet worden gerespecteerd, krijgen we kort verhaald van de verhouding tussen de kernbepalingen van het EVRM en parlementaire immuniteitsregels. Kort gezegd, is het uitgangspunt dat het EVRM niet afdoet aan deze immuniteiten, voor zover het gaat om binnen-parlementaire uitingen. Bescherming daarbuiten kan niet worden genoten indien er geen duidelijke relatie is tussen de parlementaire functie en de gedraging en er bij de concrete gedraging onvoldoende bijdrage te zien is aan de doelen van de parlementaire immuniteit.

Wat zijn nu de doelen van parlementaire immuniteit? Schutgens bespreekt de twee hoofddoelen: waarborging van de vrije gedachtewisselingen in het debat en de scheiding der machten. Wat die laatste categorie wijst Schutgens op de niet direct voor de hand liggende subcategorie van de bescherming van de rechter tegen het politiek discours; zou de immuniteit niet bestaan, dan zou de rechter dat discours in worden gezogen.

Tot slot wijdt Schutgens beschouwingen aan allerlei voorstellen tot nuancering van de parlementaire immuniteit (welke in de loop der tijd zijn gedaan of nu nog voorliggen), die hij alle na zorgvuldige overwegingen ontraadt. De geïnteresseerde lezer zij op dit punt verwezen naar het derde en vierde hoofdstuk van het preadvies. Waar Schutgens wel – voorzichtig – voor is,5 zou een systeem van égalité-aansprakelijkheid van de Staat zijn in gevallen van ernstige schade voor derden als gevolg van parlementair debat. Hoewel hij ook de nadelen ervan signaleert (de rechter beoordeelt dan indirect toch uitingen in het kader van parlementaire beraadslagingen), toont hij zich van een dergelijk systeem toch een warm voorstander. Onze steun mag hij krijgen, al was het maar omdat wij niet heel erg overtuigd zijn van de zelfregulerende krachten tegen uit de hand gelopen debatten waar Schutgens wel in zekere mate in gelooft: de reglementaire bevoegdheden van de voorzitter. Juist in roerige tijden kan zelfs de meest integere voorzitter – en dat zijn ze tot nu toe allemaal – erg onder druk komen te staan om met ‘cultuurveranderingen’ mee te gaan. Maar inderdaad alleen in gevallen van ernstige schade. Want, om maar in de vorm van een oud Frans spreekwoord toch weer een beetje terug te keren naar de anarchistische prikkelgedachte van het begin van de bespreking van Schutgens: parler, c’est mentir un peu.

Dit Vooraf is verschenen in NJB 2013/1388, afl. 23, p. 1499.


1. T. Hartlief, Wie staat er boven de wet? NJB 2013/1250, afl. 20.
2. T. Spronken, Opheffen van de strafrechtelijke immuniteit van de Staat: bijten in eigen staart?, NJB 2013/1343, afl. 22.
3. LJN BW1999
4. Feitelijk juist is het niet. Parlement (spreek uit op zijn Frans) is eigenlijk gewoon een gesprek.
5. Hij is ook voor uitbreiding van de parlementaire immuniteit naar buitengerechtelijke sferen, zoals disciplinaire maatregelen in arbeidsrelaties bij, bijvoorbeeld, dubbelfuncties.

 

Coen Drion

Naam auteur: Coen Drion
Geschreven op: 4 juni 2013

Advocaat-partner bij Jones Day.

Reageer op dit artikel
















Even geduld a.u.b.

Reacties

Frits Jansen schreef op :
Waarom wordt er geen aansluiting gezocht bij art. 120 Gw, dat luidt: "De leden van de Staten-Generaal, de ministers en de staatssecretarissen staan wegens ambtsmisdrijven in die betrekkingen gepleegd, ook na hun aftreden terecht voor de Hoge Raad. De opdracht tot vervolging wordt gegeven bij koninklijk besluit of bij een besluit van de Tweede Kamer."?

Agenda

Afbeelding

Ontmoet vakgenoten en bespreek actuele onderwerpen in de LinkedIn-groep van het Nederlands Juristenblad.

 

 



Lees en doorzoek het NJB online in Navigator

Inloggen

U maakt gebruik van een verouderde browser

Het gebruik van een verouderde browser maakt uw computer onveilig en tevens ongeschikt voor het optimaal raadplegen van deze website.

De website van het NJB - Nederlands Juristenblad is namelijk geoptimaliseerd voor een nieuwere versie van uw browser.
In de meeste gevallen waarin het fout gaat, betreft dit het gebruik van de Internet Explorer browserversie 7 of 8.
Deze website is geoptimaliseerd voor Internet Explorer 9 en hoger, Google Chrome, Safari en Firefox.

Bekijk hier of er een nieuwere versie van uw browser beschikbaar is.