Eerste Kamer ‘revisited'

De net-niet Nacht van Duivesteijn illustreert de noodzaak nader onderzoek te doen naar het functioneren van tweekamerstelsels in Europa om de rol van onze Eerste Kamer te spiegelen aan die van andere senaten. De boel de boel laten is vragen om bedrijfsongelukken.

Net-niet-nacht van Duivesteijn

Dinsdagavond 17 december 2013 ging het kabinet Rutte-II langs de rand van de afgrond – zo meldt de website van het NOS-nieuws op 20 december 2013. Het nieuwsbericht maakt duidelijk hoe spannend het tot op het laatste moment is geweest bij de Eerste Kamerbehandeling van de wetsvoorstellen die voortvloeiden uit het woonakkoord. PvdA-Senator Adri Duivesteijn had, vanwege de uiterst kleine meerderheid van Eerste Kamerleden die zich met de voorstellen konden verenigen (in de optelsom van fracties 38), de sleutel in handen. De sleutel tot het wetsvoorstel, daarmee ook de sleutel tot het woonakkoord, dat op zijn beurt verbonden was met de andere net gesloten akkoorden, waarvan dan weer het lot van het kabinet afhing. Een politieke thriller van gehalte, eentje die goed past in een betrekkelijk lange rij van ‘politieke levendigheid’ van de afgelopen jaren.

De net-niet-Nacht van Duivesteijn doet wel een aantal vragen rijzen, niet zozeer vanwege het debat op zich. Het komt immers wel meer voor dat eigenzinnige senatoren hun rol nemen bij de behandeling van voor een kabinet belangrijke wetsvoorstellen, al zetten die vrijwel nooit door. Maar het gaat ons om de aanloop daartoe, die veel rumoer veroorzaakte. Doordat het kabinet Rutte een te kleine meerderheid in de Eerste Kamer achter zich heeft, zag het zich genoodzaakt via een akkoord met drie oppositiefracties in de Tweede Kamer (Herfstakkoord) alsnog een werkbare meerderheid in de Eerste Kamer te bewerkstelligen. Een gammele en vreemde constructie, want om een (aankomend) debat in de Eerste Kamer binnen te halen, moest de regering een groep Tweede Kamerleden overtuigen. Dat zijn eigenlijk scheve verhoudingen: debatten worden best gevoerd in het forum dat de voorstellen op tafel heeft liggen. Natuurlijk had de Eerste Kamer het er wel een beetje naar gemaakt door – bij monde van een paar fractievoorzitters in de Eerste Kamer (Van Boxtel D66 en Brinkman CDA) – net voor de zomer van 2013 al te zeer te tandenblikkeren, zeggend dat ze niet zouden aarzelen bepaalde voorstellen ook politiek te beoordelen.

De rol van de senaat

Dat leidde tot een algemene discussie over de rol van de senaat in ons bestel. Senator Loek Hermans gaf tijdens de Algemene Beschouwingen aan dat de Eerste Kamer eens zou moeten discussiëren over de eigen rol. Het kabinet had daarvoor al aangegeven de rol van de Eerste Kamer nog eens te willen bekijken.

Was dat alleen maar tromgeroffel of is er meer aan de hand? Wij denken van wel.

Volgens het boekje (van wie dat dan ook mag zijn) dient de Eerste Kamer zich in het Nederlandse politiek-constitutionele bestel ‘terughoudend’ op te stellen bij het beoordelen van beleid en wetsvoorstellen. Die terughoudendheid – die sommigen zien als een ongeschreven plicht1 – brengt met zich mee dat de Eerste Kamer niet zozeer een politiek oordeel geeft over regeringsvoorstellen, maar die vooral beoordeelt vanuit wat technischer perspectieven, zoals rechtmatigheid, uitvoerbaarheid en handhaafbaarheid. Dat voorkomt dan een verdubbeling van politieke beoordeling. Het past ook beter bij het wat andersluidende mandaat van de senaat, vergeleken met dat van de Tweede Kamer. Het geeft de senaat een aanvullende, toetsende rol waarmee de functie van ‘chambre de reflexion’ (Kamer waar wél wordt nagedacht) kan worden waargemaakt.

Dat klinkt op het eerste gehoor overtuigend, maar de ontwikkelingen van het laatste half jaar laten zien dat de regels en gebruiken die de rol van de Eerste Kamer bepalen onvast zijn, althans dat de hoofdrolspelers er zich er niet aan houden. De rol die de Eerste Kamer in ons bestel is toebedeeld is historisch gegroeid, vanaf 1815. Een rode draad in die ontwikkeling is de opzet de Eerste Kamer als een tegenwicht ten opzichte van de Tweede Kamer te laten functioneren, nooit als de bepalende factor. Dat dreigt de Eerste Kamer nu haars ondanks te worden. Andere landen hebben dit probleem beter opgelost, de Britten voorop, al in de Parliament Act van 1911. Daar mag de House of Lords een wetsvoorstel terugzenden naar de House of Commons, voorzien van zijn kritisch commentaar. De Commons moeten het voorstel dan opnieuw bekijken. Dan gaat het weer van de Lords. Dat kan nog een keer gebeuren. Maar als het vervolgens terugkomt bij de Commons, dan beslissen deze definitief. Dat is een slimme manier om de toetsende rol van de Eerste Kamer te behouden, maar de eindbeslissing voor te behouden aan de Tweede Kamer. Dit ‘terugzendrecht’ zou ook bij ons ingevoerd moeten worden.

Dit liefst formeel, via een Grondwetsherziening. Maar het kan ook, zo nodig nu al, informeel. De senaat handelt eenvoudig een wetsvoorstel niet af vanwege gebreken die daarin zouden bestaan, en laat weten waarom. De Tweede Kamer behandelt een wetsvoorstel waarbij veranderingen worden aangebracht in het oorspronkelijke voorstel, en stuurt dat naar de senaat. Die handelt het nieuwe voorstel wél af, vanwege de wijzigingen aangebracht door de Tweede Kamer. Dat gebeurt nu al een enkele keer, en heet een ‘novelle’. Alleen wordt het vooral gebruikt bij technische fouten in een wetsvoorstel (bij voorbeeld verwijzing naar een andere wet die niet meer bestaat). Nu zou je dit structureel kunnen inzetten.

Het lijkt ons een goed idee dat langs deze lijnen nader onderzoek wordt gedaan naar varianten van tweekamerstelsels in Europa om de rol van onze Eerste Kamer te spiegelen aan die van andere senaten. Want nu de boel de boel te laten ten aanzien van de rol van onze Eerste Kamer in het constitutionele en politieke bestel, is vragen om bedrijfsongelukken.

Erik Jurgens is emeritus hoogleraar staatsrecht aan de Vrije Universiteit Amsterdam. Hij was twee decennia lang achtereenvolgens lid van de Tweede en lid van de Eerste Kamer. Wim Voermans is hoogleraar staatsrecht aan de Universiteit Leiden. Dit artikel verschijnt in NJB 2014/308, afl. 6, p. 400 e.v..


1. P.T.T. Bovend’Eert en H.B.R.M. Kummeling, Het Nederlandse parlement, 11e druk, Deventer: Kluwer 2010.

Naam auteur: Erik Jurgens en Wim Voermans
Geschreven op: 12 februari 2014

Reageer op dit artikel
















Even geduld a.u.b.

Reacties

Barbara Beijen schreef op :
"Doordat het kabinet Rutte een te kleine meerderheid in de Eerste Kamer achter zich heeft" -> volgens mij is "geen meerderheid" hier een betere omschrijving.
j.vannuland schreef op :
Een informele regeling zal mijns inziens niet tot hetzelfde resultaat kunnen leiden als een grondwettelijke herziening naar Engels model. Hoewel de 'novelle'-procedure reeds wordt toegepast, zal het (aangepaste) wetsvoorstel uiteindelijk toch goedgekeurd moeten worden door de Eerste Kamer. Een informele regeling staat dus het 'terugzend-recht' toe, maar dit zal zich oneindig kunnen herhalen gelet op het feit dat goedkeuring van de Eerste Kamer grondwettelijk vereist is. Dit in tegenstelling tot de Engelse regeling, waarbij na herhaald terugzenden de House of Commons (vgl. Tweede Kamer) een definitieve beslissing kan nemen, welke dus niet langer goedkeuring van de House of Lords nodig heeft.

Ik vraag mij dan ook af in hoeverre het structureel gebruiken van de 'novelle', en dus een informele regeling, tot oplossing van het hier voorgestelde probleem kan leiden.
a.zecha schreef op :
De door beide auteurs genoemde “de net-niet Nacht van Duivensteijn” illustreert m.i. dat de autonomie van de senatoren moet worden versterkt ten opzichte van de verstrengelde wetgevende en bestuurlijke staatsmacht ten einde het verder afglijden naar een dictatoriale staat te bemoeilijken.
In tweede instantie is een versterking van de autonomie van de Eerste kamer t.o.v. de verstrengelde wetgevende en bestuurlijke staatsmacht (van de Tweede Kamer en regering) noodzakelijk om het overmatig gebruik van overhaaste wet- en regelgeving binnen de perken te houden.
In derde instantie zouden in een goede democratische rechtsstaat m.i. de belangen van burgers centraal moeten staan. Een primaire democratische plicht die zowel in de Tweede Kamer als de regering onvoldoende werkelijke prioriteit heeft en die onze senaat soms beter af gaat.
a.zecha

Agenda

Afbeelding

Ontmoet vakgenoten en bespreek actuele onderwerpen in de LinkedIn-groep van het Nederlands Juristenblad.

 

 



Lees en doorzoek het NJB online in Navigator

Inloggen

U maakt gebruik van een verouderde browser

Het gebruik van een verouderde browser maakt uw computer onveilig en tevens ongeschikt voor het optimaal raadplegen van deze website.

De website van het NJB - Nederlands Juristenblad is namelijk geoptimaliseerd voor een nieuwere versie van uw browser.
In de meeste gevallen waarin het fout gaat, betreft dit het gebruik van de Internet Explorer browserversie 7 of 8.
Deze website is geoptimaliseerd voor Internet Explorer 9 en hoger, Google Chrome, Safari en Firefox.

Bekijk hier of er een nieuwere versie van uw browser beschikbaar is.