Revolutionaire doorbraak in EU-onderzoek

Eén van de meest gedebiteerde dooddoeners uit politiek Den Haag luidt dat het onmogelijk is om de Europese Unie adequaat te definiëren. Premier Rutte schept er weliswaar een sardonisch genoegen in om de stelling van Verhofstadt te weerspreken als zou ‘de geschiedenis een onverbiddelijke mars naar een federaal Europa maken’, maar de aanduiding die hij zelf in zijn Berlijnse rede op 2 maart van de EU heeft gegeven als een ‘samenwerkingsverband van 27 soevereine landen’, overtuigt evenmin.1 

Het feit dat politici niet in staat zijn een aansprekende definitie van de EU op te stellen, behoort rechtsgeleerden er uiteraard niet van te weerhouden dat wèl te doen.

De politieke patstelling wordt weerspiegeld in het academische discours over de EU. Er zijn twee stromingen. Volgens de ene leer moet de EU naar het voorbeeld van de USA een federale staat worden, terwijl de andere stelt dat de Europese samenwerking moet leiden tot de vorming van een confederale unie van staten. Beide scholen zijn het er over eens dat er geen andere mogelijkheden zijn. De ondeugdelijkheid van elk der twee stromingen kan echter in een handomdraai worden aangetoond. De EU is geen staat, omdat de Unie gebaseerd is op verdragen en omdat de soevereiniteit bij de lidstaten ligt. De EU is geen unie van staten, aangezien zij eveneens uit burgers bestaat en zowel over een autonome rechtsorde als over een rechtstreeks gekozen parlement en een eigen munt beschikt.
 

Revolutionaire doorbraak

De conclusie dat het derhalve niet mogelijk zou zijn om de EU te definiëren, is echter voorbarig. Als de werkelijkheid niet overeenkomstig de theorie functioneert, dient de theorie aangepast te worden; niet omgekeerd.2 Er is anders gezegd een revolutionaire doorbraak in het denken over het stelsel van internationale organisatie nodig om de aard van de EU te bepalen en een passende definitie van de Unie te geven. Deze Copernicaanse omwenteling kan tot stand gebracht worden door middel van een vergelijking van de EU met reguliere organisaties van staten.

Het belangrijkste verschil tussen de Europese Unie en andere internationale organisaties is dat de EU niet alleen door staten wordt gevormd, maar ook uit burgers bestaat. Omdat het statelijke paradigma bij de beoordeling van de EU tot een patstelling heeft geleid, kan het derhalve vervangen worden door het burgerlijke perspectief van democratie en rechtsstaat. Vanuit deze invalshoek ligt het voor de hand dat, als twee of meer democratische staten besluiten om de uitoefening van soevereiniteit op een aantal terreinen te delen teneinde gemeenschappelijke doelstellingen te realiseren, het samenwerkingsverband dat zij daardoor oprichten ook democratisch moet zijn. Er is immers geen zinnig doel mee gediend om een organisatie van democratische staten op ondemocratische manier te besturen. De kern van een democratisch bestuursstelsel is dat de mensen hun leven kunnen inrichten overeenkomstig de wetten die zij zelf hebben gemaakt.   
 

Perspectiefwisseling

De wisseling van perspectief die zo teweeg wordt gebracht, maakt de weg vrij voor het opstellen van een nieuwe theorie over de EU. De theorie van democratische integratie benadert de EU vanuit het perspectief van de burger. De vraag luidt niet langer of de EU een staat of een unie van staten moet vormen, maar of en, zo ja, hoe de EU democratisch kan functioneren. Premier Rutte heeft dus gelijk als hij stelt dat de EU niet voorbestemd is tot een federale staat uit te groeien. De minister-president trapt echter meteen in de valkuil van de voormalige Britse premier Cameron, die het streven naar een ‘steeds hechter verbond tussen de volkeren van Europa’ afwees als een opstap naar de Europese SuperStaat.3 Cameron bleef daardoor hangen in de misvatting dat het delen van soevereiniteit gelijk staat met het opgeven daarvan. Vanuit de theorie van democratische integratie kan de gewraakte zinsnede echter ook worden begrepen als een verwijzing naar de vorm van een Unie van staten en burgers die de huidige EU karakteriseert. In die visie is gedeelde soevereiniteit juist versterkte soevereiniteit. Om de rede te parafraseren die president Macron in september 2017 aan de Sorbonne heeft gehouden: la souveraineté partagée, c’est la souveraineté renforcée4 (www.elysee.fr/declarations/article/initiative-pour-l-europe-discours-d-emmanuel-macron-pour-une-europe-souveraine-unie-democratique/).
 

Het verhaal van Europa

De omstandigheid dat de EU zichzelf niet kon omschrijven bracht met zich mee dat de Unie ook geen ‘verhaal’ had. De nieuwe theorie die uitwerking heeft gevonden in de Engelstalige verhandeling The Theory of Democratic Integration heft dit gebrek op.5 Overeenkomstig de frase uit de verdragen dat ‘dit verdrag een nieuwe etappe in de totstandbrenging van een steeds hechter verbond tussen de volkeren van Europa vormt’ onderscheidt de theorie van democratische integratie vier fases. De samenwerking begon in 1951 als verbond van staten die nieuwe oorlogen wilden voorkomen. De lidstaten van de Europese Gemeenschappen omschreven hun verbond in 1973 als een organisatie van democratische staten. Het Verdrag van Maastricht uit 1992 construeerde de EU als een Unie van Staten en Volkeren, terwijl het Verdrag van Lissabon uit 2007 de EU haar uiteindelijke vorm van een Unie van staten en burgers geeft. De huidige constructie biedt de EU de mogelijkheid op democratische voet te functioneren en zich te ontwikkelen tot een organisatie van democratische rechtsstaten die zelf ook een constitutionele democratie vormt.

Dit onderscheid in afzonderlijke fases is niet alleen nuttig voor het verkrijgen van een helder inzicht in de ontwikkeling van de EU, maar werpt ook nieuw licht op de discussie over het democratisch tekort van de Unie. In haar digitale en papieren publicaties beroemt de EU zich erop dat zij de grootste organisatie van democratische staten ter wereld vormt. In aanmerking genomen dat Europa een eeuw geleden nog het grootste slagveld ter wereld vormde, is de vooruitgang groot en onmiskenbaar. Deze constatering draagt echter niet bij aan de oplossing van het democratisch tekort van de Unie. Vanuit het Westfaalse denkmodel kan zo’n oplossing ook niet gevonden worden. In het oude paradigma worden namelijk geen normatieve vereisten aan het samenwerkingsverband zelf gesteld. In dat denkmodel is het democratisch tekort zo inherent aan de Unie, dat het niet als een probleem wordt onderkend. Het democratisch tekort van de EU kan met andere woorden niet binnen het Westfaalse denkmodel worden opgelost. Er is dus inderdaad een revolutionaire doorbraak in het klassieke patroon van denken over internationale organisatie voor nodig om de EU te benoemen en het democratisch tekort van de Unie te adresseren.
 

Naar een EU definitie

Het feit dat de theorie van democratische integratie wel in staat is het democratisch deficit te onderkennen, brengt niet met zich mee dat dit daardoor als bij toverslag zou zijn opgelost. De overgang van een organisatie van democratische staten naar een democratische unie van staten en burgers, waar de nieuwe theorie inzicht in verschaft, verloopt namelijk niet zonder horten en stoten. Eén van de problemen waar de EU momenteel mee worstelt, ligt in de samenstelling van het Europees Parlement. Het Verdrag van Lissabon bepaalt in artikel 14, derde lid, dat de leden van het EP rechtstreeks door middel van algemene verkiezingen worden gekozen. In de praktijk worden de verkiezingen echter nog altijd georganiseerd op basis van de Akte betreffende de verkiezing van de leden van het Europees Parlement uit 1976.6 Volgens deze akte worden de leden van het EP door middel van nationale kieslijsten gekozen en vertegenwoordigen zij de volkeren van de lidstaten van de EU. Deze twee regelingen botsen dus met elkaar. De bepaling van 1976 stamt uit de denkwereld van de organisatie van democratische staten, die de Gemeenschappen vormden, terwijl de relevante bepaling van het Verdrag van Lissabon gebaseerd is op het concept van de EU als een Unie van Staten en Burgers. Het feit dat de Europese wetgever er tien jaren na de inwerkingtreding van het huidige verdrag nog niet in geslaagd is een uitweg uit deze impasse te vinden illustreert hoe noodzakelijk het is een nieuw paradigma voor de EU op te stellen. De theorie van democratische integratie is de eerste politieke theorie die uitgaat van met het duale karakter van de EU als Unie van Staten én Unie van Burgers. De nieuwe theorie maakt bovendien een einde aan de onduidelijkheid over de aard van de Europese Unie door de EU te omschrijven als een Unie van Staten en Burgers die functioneert dankzij de gedeelde uitoefening van soevereiniteit en die ernaar streeft een Europese democratie te worden.

 

 

 

 

 

Naam auteur: Jaap Hoeksma
Geschreven op: 11 april 2018

Rechtsfilosoof

Reageer op dit artikel
















Even geduld a.u.b.

Reacties

Reinier Bakels schreef op :
Er zijn veel misverstanden over de EU, en deze bijdrage voegt daar nog een paar aan toe. EU-haters hebben het woord "federaal" tot scheldwoord verklaard, waarschijnlijk omdat ze ook de gedachte van de "Verenigde Staten van Europa" als schrikbeeld zien, omdat het te veel op de Verenigde Staten van Amerika zou lijken. Afgezien van allerlei subtiele verschillen waar de schrijver zich helemaal in verliest heeft de EU al lang de structuur van een soort federatie, in de zin van een samenwerkingsverband van grotendeels autonome staatkundige eenheden, die samenwerken in een federale regering voor zover ze dat nuttig vinden. Sommige EU haters gaan zover dat ze van een EUSSR spreken, maar het kenmerk van de USSR was nu juist dat alle macht samen kwam in de Opperste Sovjet (sovjet = raad). Voor Nederlanders kan dat moeilijk voorstelbaar zijn, omdat ons land al ruim 200 jaar een "eenheidsstaat is", waar alle overheidsmacht uiteindelijk uit “Den Haag” komt, maar in een federale staat heeft de federale overheid over tal van zaken helemaal niets te zeggen. Wat dat aangaat is er geen principieel verschil tussen Berlijn, Washington of - ja inderdaad, Brussel. De bevoegdheden van de federale overheid worden beperkt door Grondwetten (die uiteraard mede door de lid-/deelstaten worden bepaald). Het Duitse Grundgezetz bevat (v/a art. 70) lijsten van gebieden waarop de federale overheid een exclusieve of gedeelde wetgevende bevoegdheid heeft. Staat een onderwerp niet in een van die lijsten, dan is het automatisch de competentie van de deelstaten. Dat gaf nog een probleem omdat die Grondwet uit 1949 stamt toen kernenergie nog niet actueel was, maar inmiddels wordt het beleid op dit gebied toch echt in Berlijn bepaald. Ook de (veel oudere) Amerikaanse Constitution bevat zulke lijsten.

Wat de EU betreft is de situatie niet wezenlijk anders, zij het dat hier niet met expliciete lijsten wordt gewerkt doch met het abstracte "subsidiariteitsbeginsel", waarvan de interpretatie eventueel door de rechter getoetst kan worden. Het uitgangspunt is dat alleen samen moet gebeuren wat beter samen kan gebeuren. Er ligt wel een spanningsveld in zoverre dat rationeel soms samenwerking geboden is, terwijl emotioneel het gevoel bestaat dat lidstaten zelf moeten beslissen. Er wordt ook gezegd dat “niemand” zich geen Europeaan voelt, en dus geen Europees beleid kan worden ontwikkeld, maar als dat al waar is, is dat nog geen argument om niet samen te werken. Er zijn wel meer bestuurlijke eenheden die niet worden "gevoeld" maar wel noodzakelijk zijn, denk aan de provincies (afgezien van Friesland).

Ik kan me niet aan de indruk onttrekken dat er vooral een perceptieprobleem is - dat door bijdragen als de bovenstaande nog wordt verergerd. De EU verkoopt zichzelf ook uitermate slecht. Terwijl het gebeuren in ons Parlement tot vervelends toe wordt behandeld op de TV, is het een heidense klus om er achter te komen welke zaken spelen in het Europees Parlement. In dit informatievacuüm hebben kwaadwillige Eurofoben vrij spel. Boze tongen beweren dat zulke lieden van harte worden gesteund door nationale parlementariërs, die verlies aan macht vrezen. Dat Rutte niet graag expliciete uitspraken doet over de EU kan ik wel begrijpen. Hij ziet natuurlijk ook de noodzaak tot Europese samenwerking, maar vreest de hoon van Eurofobe dwarsliggers.

Om de EU echt te verbeteren moet m.i. het grondrecht van de informatievrijheid (art. 10 EVRM) serieus worden genomen, dat zoals bekend niet alleen de veelbesproken vrijheid van meningsuiting omvat (de vrijheid tot "zenden"), maar ook het recht van de burger op informatie (de vrijheid tot "ontvangen"). Zou de Publieke Omroep niet een apart EU-journaal moeten hebben? Het verwijt van staatspropaganda ligt op de loer, maar elke goede journalist kent het verschil tussen verslaggeving en opiniering, “Marktwerking in de media” geeft perverse prikkels die de informatievoorziening aan de burger schaden.

Gevoelsmatig moet de EU aan tegengestelde eisen voldoen: de soevereiniteit van de lidstaten niet doorkruisen, maar wel behoorlijk intensief samenwerken. Pogingen om een structuur te definiëren die aan tegengestelde eisen voldoet zijn tot mislukken gedoemd, want een kleurloos compromis is ook geen oplossing.

NJB Vlog

NJB Vlog is onlangs van start gegaan op njb.nl en You Tube. In korte interviews geven auteurs een toelichting op hun artikel en motivatie waarom ze in de pen klommen. 

Afbeelding

Deze week: Bart Bierens over zijn artikel Veranderend betaalgedrag vanuit een juridisch perspectief. Kan het contant geld al worden afgeschaft? 




Lees en doorzoek het NJB online in Navigator

Inloggen

Agenda

Afbeelding

Ontmoet vakgenoten en bespreek actuele onderwerpen in de LinkedIn-groep van het Nederlands Juristenblad.

 

 

U maakt gebruik van een verouderde browser

Het gebruik van een verouderde browser maakt uw computer onveilig en tevens ongeschikt voor het optimaal raadplegen van deze website.

De website van het NJB - Nederlands Juristenblad is namelijk geoptimaliseerd voor een nieuwere versie van uw browser.
In de meeste gevallen waarin het fout gaat, betreft dit het gebruik van de Internet Explorer browserversie 7 of 8.
Deze website is geoptimaliseerd voor Internet Explorer 9 en hoger, Google Chrome, Safari en Firefox.

Bekijk hier of er een nieuwere versie van uw browser beschikbaar is.