Huisvuil en responsiviteit

Vertrouwen, ervaren procedurele rechtvaardigheid, responsiviteit en doenvermogen zijn de sociaal-­wetenschappelijke concepten die de kijk op het bestuursrecht de afgelopen jaren hebben beïnvloed. Nadat auteurs een aantal zittingen van een bezwaaradviescommissie bijwoonden doemde onmiskenbaar een vijfde concept op: uitlegbaarheid. Want regels waar de overheid haar burgers mee confronteert moeten ruimte bieden voor responsiviteit en rekening houden met hun doenvermogen maar bovenal uitlegbaar zijn. Zo niet, dan kan het ervaren van procedurele rechtvaardigheid nooit tot meer vertrouwen leiden.

De trein heen: concepten

In de trein op weg van Groningen naar ons onderzoeksdoel in de Randstad kwam het gesprek op sociaal-wetenschappelijke concepten die onze kijk op het bestuursrecht de afgelopen jaren het meest hadden beïnvloed. Onze top vier: vertrouwen, ervaren procedurele rechtvaardigheid, responsiviteit en doenvermogen.

Wat houden die concepten in? Vertrouwen is een bindmiddel van de samenleving. Het bestuursrecht kan niet zonder vertrouwen in beslissingen van de overheid.1 Procedures van besluitvorming, bezwaar en beroep kunnen alleen bijdragen aan het vormen, behouden en herwinnen van vertrouwen wanneer burgers die procedures als rechtvaardig ervaren.2 Het begrip procedurele rechtvaardigheid is min of meer synoniem met ‘vertrouwen in de procedure’. De gedachte is dat wie geïnformeerd is over de inhoud en het verloop van een procedure, met respect wordt behandeld, ervaart dat er echt naar hem wordt geluisterd en dat degene die verantwoordelijk is voor de beslissing op zijn aanvraag, bezwaar of beroep onbevangen en deskundig is, de procedure vertrouwt en de uitkomst accepteert, ook als die anders is dan hij had gehoopt.

Responsiviteit omvat nog wat meer dan procedurele rechtvaardigheid. Het begrip is afkomstig van rechtssociologen Nonet en Selznick,3 die drie stadia van rechtsontwikkeling onderscheiden. Op repressieve (gericht op de bekrachtiging van het gezag van de machthebber) en autonome rechtstoepassing (rechtszekerheid staat voorop, te bereiken door een voorspelbare, maar ook mechanische regeltoepassing) volgt responsieve rechtstoepassing, waarbij rechtmatigheid als maatstaf is ingeruild voor rechtvaardigheid. Allewijn en Scheltema zien responsiviteit vooral als een kenmerk van procedures van besluitvorming en geschilbeslechting.4 De overheid moet zich daarin responsief opstellen, dat wil zeggen, zoeken naar legale oplossingen voor concrete problemen. De achterliggende veronderstelling: hoe responsiever de overheid, hoe meer vertrouwen de burger er in heeft.

Het begrip doenvermogen staat centraal in een vorig jaar verschenen rapport van de WRR.5 De stelling van de auteurs: de overheid houdt in de regels die ze stelt en de besluiten die ze neemt te weinig rekening met het feit dat niet iedereen altijd even goed oplet, dat mensen dingen vergeten en zaken voor zich uitschuiven. Als beter wordt ingespeeld op dit soort veelvoorkomende menselijke tekortkomingen, zullen burgers minder vaak door overheidshandelen in de knel komen – zonder dat het ten koste hoeft te gaan van het bereiken van beleidsdoelstellingen van de overheid.

Ter plekke: de concepten in de praktijk

Het onderzoek waarvoor we onze treinreis ondernamen, betrof het functioneren van de bezwaarprocedure in de gemeente X. We gingen kijken bij een aantal zittingen van de bezwaaradviescommissie en interviews afnemen bij bezwaarmakers. Hoeveel doenvermogen zouden we daar aantreffen, hoeveel responsiviteit, procedurele rechtvaardigheid en vertrouwen?
Op de hoorzittingen waren onder meer bezwaarzaken over huisvuil aan de orde. Als je in de gemeente X. je huisvuil niet correct aanbiedt, bijvoorbeeld door die naast de vuilcontainer neer te zetten in plaats van erin, kan spoedeisende bestuursdwang worden toegepast. De gemeente kijkt of op basis van de inhoud van de vuilniszak is te achterhalen van wie deze is. Bij de betrokkene wordt vervolgens aangebeld met het verzoek het huisvuil alsnog correct aan te bieden. Gebeurt dat niet direct, dan past de gemeente spoedeisende bestuursdwang toe.6 De kosten daarvan, € 165, worden verhaald op de overtreder. Twee van de hoorzittingen waar we bij aanwezig waren, betroffen een bezwaarschrift tegen zo’n last onder bestuursdwang.

In de eerste zaak vertelde de bezwaarmaker dat, toen ze met haar gezin drie weken met vakantie in het buitenland was, haar schoonmoeder – die niet in X. woonde – het gezin van haar schoondochter wilde verrassen door hun huis van een schoonmaakbeurt te voorzien. Omdat zij de huisvuilpas van haar schoondochter niet kon vinden (voor zover zij al wist van het bestaan van zo’n pas), zette ze het huisvuil neer naast de ondergrondse container. Toezichthouders van de gemeente constateerden de foutief aangeboden huisvuilzak en vonden bij het doorzoeken van de inhoud post met het adres van de schoondochter. Toen ze daar aanbelden bleek er niemand thuis; niet verbazend, want het gezin was nog met vakantie en de schoonmoeder al weer op weg naar huis. Terug in Nederland vond bezwaarmaker de rekening van de gemeente: € 165.

De tweede zaak betrof iemand die terug was verhuisd naar het adres van haar ouders. Zij had met de gemeente afgesproken om de dag na haar verhuizing haar grofvuil – tegen betaling – bij haar oude woning op te halen. Behalve het grofvuil had zij ook nog negen vuilniszakken met huisafval aan de verhuizing overgehouden. Een daarvan was per abuis tussen het – op juiste wijze aangeboden – grofvuil beland. Controleurs van de gemeente maakten de vuilniszak open en troffen tussen het huisvuil correspondentie aan met daarop naam en adres van bezwaarmaker. De toezichthouders belden aan bij het inmiddels oude adres van bezwaarmaker, waar – uiteraard – niemand opendeed. Ook hier bracht de gemeente € 165 in rekening.

Hoe scoorde het optreden van de gemeente bij de behandeling van die bezwaren op de vier concepten die we in de trein zo uitvoerig hadden besproken? Met de procedurele rechtvaardigheid zat het wel goed. De bezwaarbehandelaars die als hoorder optraden waren vriendelijk, luisterden aandachtig en oogden onbevangen. Voor de andere drie concepten was ons beeld een stuk negatiever. Veel responsiviteit was niet te bespeuren, wellicht omdat de regeling op basis waarvan de dwangsommen waren opgelegd daar geen ruimte voor bood. Voorts waren beide zaken, vooral de laatste, illustratief voor de overschatting van het doenvermogen van de burger. En in de gesprekken na afloop van de zitting met bezwaarmakers bleek dat hun vertrouwen in de overheid niet was toegenomen, integendeel.

De trein terug: analyse

Op de terugweg hadden we meer dan genoeg tijd voor de analyse van wat we hadden meegemaakt tijdens en na afloop van de hoorzittingen. We waren in X. niet getuige geweest van schrijnend onrecht of absoluut overheidsfalen, maar wel van verlies aan vertrouwen in de overheid. Had dat voorkomen kunnen worden? Wat ons bij de behandeling van de bezwaren het meest was opgevallen, was dat noch degene die de hoorzitting leidde, noch de ambtenaar die aanwezig was om het standpunt van het gemeentebestuur toe te lichten, in staat bleek uit te leggen wat de ratio was van het in rekening brengen van € 165 bij de bezwaarmakers. Wie had daar eigenlijk baat bij? Wat schoot de gemeenschap er precies mee op? Werd de gemeente X. er een mooiere en betere plek van? Dat bleef volstrekt onduidelijk.

Die bevinding bracht bij ons een expertmeeting over klachtbehandeling in herinnering die we beiden een paar maanden eerder hadden bijgewoond. Veel van de daar aanwezige klachtfunctionarissen vertelden dat de grootste belemmering voor een bevredigende afhandeling van klachten werd gevormd door de inhoud van de regelingen waar de klachten over gingen. Die werden meer dan eens gezien als onrechtvaardig, onlogisch of te gecompliceerd – en vaak als alle drie. Hun verhaal, kort samengevat: ‘Bij klachtbehandeling hebben we het vertrouwen van de burger in het vizier, we willen graag responsief zijn en hopen dat klagers procedurele rechtvaardigheid ervaren, maar onze goede bedoelingen lopen stuk op de onuitlegbaarheid van de regelingen waarover wordt geklaagd. Voor zover we ze al begrijpen – wat vaak niet het geval is – lukt het ons niet de ratio ervan te doorgronden, laat staan die uit te leggen aan de klagers.’

Er kwam nog een andere herinnering boven, aan een andere expertmeeting waar een directeur van een grote uitvoeringsorganisatie vertelde dat zijn ambtenaren alleen nog bereid waren de telefoon te pakken om vragen van bezwaarmakers over de inhoud van het door hen bestreden besluit te beantwoorden, als ze het idee hadden dat ze konden uitleggen waarom het redelijk was dat het betreffende besluit was genomen. Hoeveel van de bezwaarbehandelaars in de gemeente X. zouden vol overtuiging de telefoon hebben gepakt om de vuilniszakcontrolebesluiten uit te leggen?

We waren met vier concepten naar de Randstad afgereisd, en kwamen met een vijfde terug: uitlegbaarheid. Een bijna even lelijke term als doenvermogen, maar wel essentieel voor het vertrouwen in de overheid. De laatste kilometers voor Groningen vatten we het voor onszelf nog even samen: voor vertrouwen van burgers in de overheid in de context van bestuursrechtelijke rechtsverhoudingen zijn procedures die zich kenmerken door procedurele rechtvaardigheid een noodzakelijke, maar geen voldoende voorwaarde. Regels waar de overheid haar burgers mee confronteert moeten ruimte bieden voor responsiviteit, rekening houden met hun doenvermogen en bovendien uitlegbaar zijn. Zo niet, dan kan het ervaren van procedurele rechtvaardigheid nooit tot meer vertrouwen leiden.

 

Deze Opinie is ook verschenen in NJB 2018/208, afl. 4. Prof. mr. A.T. Marseille & mr. M. Wever zijn werkzaam bij de vakgroep Staatsrecht, Bestuursrecht en Bestuurskunde van de Rijksuniversiteit Groningen

 

Bron afbeelding: Roel Hemkes

 

  1. K. van den Bos, Vertrouwen in de overheid: wanneer hebben burgers het, wanneer hebben ze het niet, en wanneer weten ze niet of de overheid te vertrouwen is?, Den Haag: Ministerie van Binnenlandse Zaken en Koninkrijksrelaties 2011. 
  2. Zie voor een goede introductie: T.R. Tyler, ‘Procedural Justice, Legitimacy, and the Effective Rule of Law ’, Crime and Justice, 2003 (vol. 30), p. 283-357. 
  3. P. Nonet & P. Selznick, Law & society in transition, Toward responsive law New Brunswick, New Jersey, Transaction Publishers 2001.
  4. D. Allewijn, ‘Het rapport “De praktijk van de nieuwe zaaksbehandeling in het bestuursrecht”’, NTB 2016/29; Michiel Scheltema, ‘Bureaucratische rechtsstaat of responsieve rechtsstaat’, NTB 2015/37. 
  5. Weten is nog geen doen. Een realistisch perspectief op redzaamheid, Den Haag: Wetenschappelijke Raad voor het Regeringsbeleid 2017.
  6. Art. 5:31 lid 2 Awb.

Naam auteur: Bert Marseille
Geschreven op: 25 januari 2018

Hoogleraar bestuurskunde aan de Rijksuniversiteit Groningen.

Naam auteur: Marc Wever
Geschreven op: 25 januari 2018

Reageer op dit artikel
















Even geduld a.u.b.

NJB Vlog

NJB Vlog is onlangs van start gegaan op njb.nl en You Tube. In korte interviews geven auteurs een toelichting op hun artikel en motivatie waarom ze in de pen klommen. 

Afbeelding

Deze week spreken Maurits Barendrecht, Jacques de Waart & Frederique van Zomeren over het artikel Van ‘in gebreke’ naar ‘in verbinding’. Over de kanteling in het denken over conflictbeslechting en waar de wetgever deze ontwikkeling zou moeten ondersteunen, dat zij schreven samen met Peter Ingelse en Fred Schonewille. 



Lees en doorzoek het NJB online in Navigator

Inloggen

Agenda

Afbeelding

Ontmoet vakgenoten en bespreek actuele onderwerpen in de LinkedIn-groep van het Nederlands Juristenblad.

 

 

U maakt gebruik van een verouderde browser

Het gebruik van een verouderde browser maakt uw computer onveilig en tevens ongeschikt voor het optimaal raadplegen van deze website.

De website van het NJB - Nederlands Juristenblad is namelijk geoptimaliseerd voor een nieuwere versie van uw browser.
In de meeste gevallen waarin het fout gaat, betreft dit het gebruik van de Internet Explorer browserversie 7 of 8.
Deze website is geoptimaliseerd voor Internet Explorer 9 en hoger, Google Chrome, Safari en Firefox.

Bekijk hier of er een nieuwere versie van uw browser beschikbaar is.